如何在非建设用地上合法的进行休闲农业开发？

智慧农业与技术  2018-05-16

作者 谈农业讲智慧

进入到2018年,各大企业都开始积极参与休闲农业类项目的开发。但是，对规划设计无法回避的问题的是：如何在非建设用地上合法的进行休闲农业开发？

而本文从多个角度来分析怎样将非建设用地，用来做休闲农业

同时，最近农业农村部下发《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》提出，不是建设用地，也可以做休闲农业！也为我们做设计提供一定的依据。

01鼓励闲置宅基地发展“农家乐”

《通知》明确用地政策：在实行最严格的耕地保护制度的前提下，对农民就业增收带动作用大、发展前景好的休闲农业项目用地，各地要将其列入土地利用总体规划和年度计划优先安排。

《通知》提出：“农家乐”可通过多种通道获取土地，闲置宅基地整理结余的建设用地可用于休闲农业。与往年包括去年底出台的休闲农业扶持文件相比，此份文件最精华的地方即在于这条关于明确‘用地政策’的规定。

02鼓励“四荒地”发展农家乐

《通知》鼓励：利用“四荒地”(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)发展休闲农业。对中西部少数民族地区和集中连片特困地区利用“四荒地”发展休闲农业，其建设用地指标给予倾斜。

《通知》鼓励开展城乡建设用地增减挂钩试点，发展农民自有住宅从事旅游经营，与一般农区土地相比，以发展休闲农业的项目对土地进行开发，土地价值将获得更高反映

03休闲农业将引入PPP模式

《通知》指出：加大对休闲农业的金融支持。鼓励利用PPP模式、众筹模式、互联网+模式、发行私募债券等方式，探索休闲农业多元化投融资机制，鼓励符合条件的休闲农业企业上市。并探索新型融资模式，探索以旅游资源、扶贫资金等入股方式，使贫困群众在项目发展中获得资产性收益。

04休闲农业政策出台，让土地发挥更大的价值！

在城镇化快速发展的今天，城镇人口“看得见山、望得见水、记得住乡愁”的需求，也为农民创办农家乐、休闲农庄提供了土壤。此次的《通知》出台，我们看到，农村土地不仅仅是耕地，还有农民的宅基地、村内集体建设用地、四荒地等。

我们在发展休闲农业的过程中，要充分利用好这些土地，盘活农民宅基地、村集体建设用地资产，创造更高的土地经济价值。同时，这些土地的开发和利用，对增加农民的资产性收入也可以发挥很大的作用。

休闲农业用地，经典7问

1、在整个土地规划，国土部门有一套土地分类标准，住建或规划部门有一套分类标准，这两套标准之间有何区别与联系？分别适用于什么情况？如何做好这两者之间衔接？

答 ：国土关于土地的分类标准是为解决土地性质问题，包括农用地、一般农田、基本农田、林地、荒地、宅基地等一系列的用地性质。住建关于土地的分类标准是针对土地上附着建筑物的性质。

规划过程中，国土标准只是去确定该地块是否可以利用，具体的建设内容由住建的分类标准进行协调。现在很多地方出现的问题就是城市规划与土地规划不同步，城市规划已经到位，但是土地规划并没有调整。

调整城市规划用地只是一个浅层次的问题，深层次问题的是要调整土地规划。例：一块农用地，首先要确定他是一般农田还是基本农田，如果是一般农田，一次调整即可；如果是基本农田，先要把该基本农田调整到某块荒地上，再将原基础农田调整为建设用地（荒地：未利用的土地，无土地属性）。

2、旅游开发中遇到的集体土地开发障碍是土地流转等正式制度障碍还是开发效率障碍，或是非正式制度障碍？可否举例说明？

答 ：旅游开发中集体土地开发障碍及土地流转中的最大问题不是政策障碍，而是如何使被流转的土地实现盈利。旅游本身盈利能力较弱，企业流转集体土地一般或建设功能性建筑，不考这盈利，而是更看重周边可利用的其他土地，通过带动这些地块的发展及价格，进行可建设部分资产的售卖或经营来获得盈利。

所以集体土地开发的障碍主要是实现盈利问题，很多企业很难实现单纯的旅游盈利。但是如果旁边有些房地产，就相对容易一些。比如古北水镇，一开始就是走的土地流转的路，周边有很多房地产，土地流转也就很容易实现。

3、旅游项目用地性质和代码往往在和土地部门、规划部门对接的时候会遇到无法落地的问题。旅游项目在目前的城市用地性质分类中仅有B14中提到包含度假村用地，给项目落地带来很大困难。

答 ：旅游项目的用地性质从土规上一定要求是建设用地（非宅基地），属于国家的土地才可以进行招拍挂，属于集体的土地不能用作商业建设。从规划上看，问题中提到细类B14包含了度假村属于旅游用地，实际上中类B3娱乐康体设施用地属于我们常说的旅游用地。

本来B3属于商业用地，但是目前部分地区实施差异化供地，比如沈阳，B3类用地是商业用地价格的三分之一，虽然不能转卖，但是对于经营者来说是合适的。所有谈及与旅游相关的用地，主要是考核价格。

4、旅游用地属商业用地性质，集体土地的利用方面有哪些地方有突破或创新的案例？而不是坐而论道的迟迟不落地？

答 ：旅游用地属于商业性质，集体用地不可商用，不可开发作旅游用地。集体土地是可以利用的，一是土地变性，二是流转和租用，流转方式中集体用地多用作基础服务性设施建设，如自己经营或是游客集散中心。

5、城市的旅游集散服务中心用地在城市建设用地分类中应该归为哪类？如果按商业服务类来算，地价差别就较大。

答 ：城市旅游集散服务中心从某种程度上属于基础设施用地，属于A类用地，一般由政府划拨，但在实际操作中政府没有任何收益的情况下，不太愿意选择这种方式划拨土地，需要开发单位与政府进行进一步的沟通协调。如果政府急需招商，他肯定愿意将这块土地划拨给企业，促成周围地块的买卖；如果本身地块就很值钱，企业就要考虑通过周边的商业建筑、地产来公摊土地成本。

6、在田园综合体规划开发中，如何最大程度获得建设用地，在不影响农田使用的情况下是否可以将建筑物架构在农田之上？

答 ：建筑物（封闭的、有顶的）不可以架在农田（一般、基本都不可）上，构筑物（开场的、不具备遮蔽功能的）或许可以，比如观光塔、风车等，需要与当地政府沟通调整。

7、宅基地如果仅仅做农家院，属于半对外经营那种，是否属于旅游用地，能不能批？

答 ：自有宅基地可以用作半经营的农家院，但是不属于旅游用地，不可进行买卖，可以对外经营。

总结

❶ 土地问题一定要明确其方向（属于国土方面还是属于规划方面）。

❷ 关注旅游用地的价格及买卖交易。

❸ 农田原则上不允许使用，基本农田强烈建议不去碰，但是项目对环境影响不大，遵循当地的发展规划，对当地的经济发展有一定促进作用时，对于农田的利用，当地政府一般是支持的态度。